Lokale participatie de kop ingedrukt in Colombia

Het is 28 juli 2013, een hete zondag in het kleine rijstbouwdorpje Piedras in Colombia. Het hele dorp is uitgelopen om zijn stem uit te brengen in een lokaal referendum over de vraag of het grootschalige mijnbouwactiviteiten toestaat op zijn grondgebied.

De aanleiding voor het lokale referendum is het plan van de Zuid-Afrikaanse mijnbouwmultinational AngloGold Ashanti om een grote verwerkingsinstallatie en een bassin voor de opvang van afvalwater in het dorp te plaatsen. Zo zou Piedras de verwerkingsplaats worden van het gigantische goudmijnproject La Colosa in buurgemeente Cajamarca, waar naar schatting 24 miljoen ounces (680.000 kg) aan goud in de grond zit. 

Het besluit van Piedras is overduidelijk en overweldigend: 99 procent stemt tegen. De meeste mensen in het dorp leven van de rijstbouw en zijn bang dat de activiteiten het water zal vervuilen, dat hiervoor van cruciaal belang is.

Het mijnbouwreferendum van Piedras was een mijlpaal in het verzet tegen grootschalige mijnbouw in Colombia

Piedras’ mijnbouwreferendum was direct gebaseerd op de Colombiaanse wet. De gemeenschap sprak zich uit via het juridisch mechanisme ‘consulta popular’ (letterlijk: volksraadpleging), verankerd in de Colombiaanse grondwet en de burgerparticipatiewet (Ley 134 de 1994). Ze baseerde dit initiatief op de grondwettelijke principes van lokale autonomie en decentralisatie in besluitvorming.

Bovendien stelt artikel 33 van de wet over de werking van gemeenten (Ley 136 de 1994) dat een gemeente verplicht is een consulta popular te houden wanneer een mijnbouwproject een significante verandering van het grondgebruik in de gemeente dreigt te veroorzaken, die de traditionele activiteiten van een gemeente zal veranderen.

Het mijnbouwreferendum van Piedras was een mijlpaal in het verzet tegen grootschalige mijnbouw in Colombia en inspireerde vele andere gemeenschappen tot het doen van een poging ook een consulta popular te organiseren, waaronder Cajamarca, het dorp in het hart van het mijnbouwproject.

Bedreiging van de mijnbouwlocomotief

Met deze mijnbouwreferenda stellen lokale overheden zich lijnrecht op tegenover de plannen van de centrale overheid. De huidige president Juan Manuel Santos heeft mijnbouw namelijk bestempeld als een van de ‘locomotieven’ of aandrijvers voor de economische groei van het land. Santos zet hiermee de mijnbouwpolitiek van de vorige president, Uribe, voort, die de mijnbouwwetgeving versoepelde om internationale investeringen in de sector te stimuleren. De consultas populares vormen een aanzienlijke bedreiging voor de mijnbouwlocomotief.

Voor Santos erg onhandig, dat lokale overheden zich willen bemoeien met wat er in hun grondgebied gebeurt. Gelukkig heeft hij twee belangrijke actoren aan zijn kant: de wetgevers en de Inspecteur-Generaal (Procurador General de la Nación). Laatstgenoemde heeft als taak het functioneren van ambtenaren te controleren.

Juridische intimidatie

Vlak voor de consulta popular van Piedras vaardigde de administratie Santos een nieuw decreet (een soort ‘sub-wet’ die een specifiek wetsartikel reguleert) uit: Decreet 934/2013. Dit decreet verduidelijkt artikel 37 van de mijnbouwwet (Ley 685 de 2001), dat lokale overheden verbiedt mijnbouw op hun grondgebied uit te sluiten. Een grondwettelijk principe dat hierachter ligt is dat de ondergrond (subsuelo), inclusief alle delfstoffen in die ondergrond, van de Staat is.

Goud zit in de ondergrond, dus een gemeentebestuur heeft hier niets over te zeggen, aldus de regering

Lokale overheden hebben alleen competentie over zaken die grondgebruik (uso del suelo) betreffen, niet ondergrondgebruik. Goud zit in de ondergrond, dus een gemeentebestuur heeft hier niets over te zeggen, aldus de regering. Het nieuwe decreet deed hier nog een schepje bovenop door te specificeren dat lokale overheden in plannen voor ruimtelijke ordening of een gemeenteakkoord niets mogen zeggen over mijnbouwactiviteiten.

Daarnaast verscheen Alejandro Ordoñez ten tonele: de huidige Inspecteur-Generaal, die vierkant achter Santos’ mijnbouwpolitiek staat. Hij begon een tuchtrechtelijk onderzoek naar de burgemeester en gemeenteraadsleden van Piedras voor het houden van de consulta popular. Nu, ruim anderhalf jaar later, is er nog steeds niets bekend over dit onderzoek, maar de aankondiging ervan heeft een sterk intimiderende werking gehad op burgemeesters en gemeenteraden in andere dorpjes in de mijnbouwregio. In Cajamarca besloot de gemeenteraad, na stevige druk van de Inspecteur-Generaal, het voorstel tot het organiseren van een consulta popular af te keuren.  

De Colombiaanse Raad van State (Consejo de Estado) heeft Decreet 934/2013 inmiddels opgeschort, omdat het in strijd is met het grondwettelijke principe van territoriale autonomie. Dit weerhoudt de regering Santos er niet van de centralisatie in besluitvorming over mijnbouw rustig door te zetten. Op 23 december 2014 vaardigde de regering Decreet 2691/2014 uit, dat hetzelfde artikel 37 van de mijnbouwwet moet reguleren. Vanwege het sneaky moment van uitvaardigen – terwijl alle Colombianen al met hun familie Kerst aan het vieren waren – wordt dit decreet ook wel het kerstcadeautje van de Santos administratie aan de mijnbouwbedrijven genoemd.

Dit decreet reduceert de participatie van gemeenten in besluitvorming over mijnbouw tot het mogen aanvragen van beschermingsmaatregelen tegen negatieve effecten van mijnbouw bij het Ministerie van Mijnbouw en Energie, mits deze aanvragen gebaseerd zijn op technische studies: iets wat voor het gemeentebestuur van een klein Colombiaans dorpje volledig onhaalbaar is. Verschillende milieu- en mensenrechtenadvocaten hebben inmiddels een formele klacht ingediend tegen het decreet, maar de Raad van State heeft nog geen uitspraak gedaan.

De wet als politiek speeltje?

Zo moet alles wijken voor de mijnbouwlocomotief. Gemeenten die zich verzetten tegen mijnbouw vormen een bedreigende hindernis op het spoor van die locomotief, dus doet de centrale overheid er alles aan lokale overheden en autoriteiten zo ver mogelijk buitenspel te zetten in het besluitvormingsproces.

In Santos’ mijnbouwpolitiek wordt de wet ingezet als een handig speeltje: doet een gemeentebestuur moeilijk over een mijnbouwproject op haar grondgebied, dan ontneemt een nieuw decreet haar die competentie en intimideert de Inspecteur-Generaal op basis hiervan andere gemeentebesturen die het ook in hun hoofd halen zich tegen de lijn van de centrale overheid te verzetten.

Dat gaat niet onopgemerkt: bij de Raad van State liggen verschillende verzoeken van Colombiaanse mensenrechtenadvocaten tot het opschorten van dit type decreten. Bovendien is lokale participatie in besluitvorming een van de kernthema’s geworden in het nationale mijnbouwdebat.

Lokale activisten, boeren en gemeentebesturen wachten ongeduldig op meer juridische helderheid

Een centrale speler die zich nog niet met helderheid heeft uitgelaten over het thema is het Constitutionele Hof. Juist dit Hof is bevoegd om een definitieve uitspraak te doen over de rechtsgeldigheid van mijnbouwreferenda in dorpjes zoals Piedras en Cajamarca.

Lokale activisten, boeren en gemeentebesturen wachten ongeduldig op meer juridische helderheid, maar tot nu toe is het Hof terughoudend geweest in het doen van zo’n uitspraak. Dit moet ongetwijfeld gezien worden in het licht van de sterke politisering van de discussie over de geldigheid van consultas populares die mijnbouw betreffen. 

De mijnbouwlocomotief dendert goedgesmeerd verder, terwijl lokale gemeenschappen en overheden blijven zoeken naar manieren om hun stem te laten horen in het debat.