Vinger aan de pols bij een van de betere leerlingen van de klas

In dit artikel behandelen we eerst kort de rationaliteit die aan de grondslag ligt van deze verschuiving en geven we de voorwaarden en uitdagingen voor beleids- en beheersprocessen in PRSP-landen aan. We belichten ook de belangrijke rol die PRS (zeker in theorie) toebedeelt aan ‘opvolging/monitoring en evaluatie’. In een tweede deel bekijken we de praktijk van opvolging en evaluatie. Daarbij gaan we in op een aantal cruciale vragen: worden er inderdaad grote stappen vooruitgezet bij de uitbouw van institutionele capaciteit tot monitoring en evaluatie? Werken landen aan het globale plaatje dat vastlegt wat, wie, hoe en voor wie de opvolging en evaluatie gebeurt? Worden het beleid en beheer inderdaad bijgesteld op basis van de resultaten van monitoring en evaluatie? Worden er inspanningen geleverd om de opvolging en evaluatie meer participatorisch te maken? Bouwen donoren hun eigen systemen af en/of stemmen ze die meer af op wat bestaat of lokaal wordt opgebouwd?

Het is allerminst mogelijk om in dit artikel een volledig antwoord te formuleren op alle bovenstaande vragen voor alle PRSP-landen. Daarom zullen we ons enerzijds toespitsen op een aantal aspecten en anderzijds bij de bespreking extra aandacht besteden aan Oeganda, een van de landen waar de nieuwe benadering inzake armoedebestrijding al een paar jaar draait (en eigenlijk het levenslicht zag), waar ook al opvolgingsrapporten zijn opgemaakt en waar gewerkt wordt aan een tweede versie van de PRSP. Hoewel monitoring en evaluatie en beleids- en beheersprocessen landenspecifiek zijn, kan de ervaring in Oeganda een nuttige bijdrage leveren voor andere landen. Doordat het zich al in een verdere fase bevindt, is het immers al geconfronteerd met een aantal problemen op het vlak van monitoring en evaluatie waar andere landen in de toekomst wellicht ook het hoofd aan zullen moeten bieden. En we moeten op zijn minst toegeven dat Oeganda creatief is omgesprongen met de uitdagingen, al blijven er belangrijke problemen en elementen ter discussie.

De casestudy van Oeganda is gebaseerd op officiële PRSP- en opvolgingsdocumenten, de Joint Staff Assessments of beoordelingsrapporten van de Wereldbank en het IMF en op onafhankelijke studies van internationale en Oegandese deskundigen (1). De bevindingen voor Oeganda worden telkens in een ruimere context geplaatst van meer algemene bevindingen voor een ruimere groep van PRSP-landen. Inspiratie hiervoor haalden we uit de officiële PRSPs van negen landen (Oeganda, Tanzania, Ethiopië, Zambia, Malawi, Mozambique, Niger, Burkina Faso en Mali), de beoordelingsrapporten van de Wereldbank en het IMF en een aantal onafhankelijke studies (2).


Beleids- en beheersprocessen onder de loep

In het landschap van de ontwikkelingssamenwerking vindt de laatste jaren een (weliswaar trage) evolutie plaats naar instrumenten die meer verantwoordelijkheid doorschuiven naar de partnerlanden. Om het wat karikaturaal te stellen, hebben donoren bij een projectbenadering zowat alle touwtjes in handen: ze beslissen (al dan niet met inbreng van de ontvangers) in grote mate welke activiteiten er uitgevoerd worden en voor de planning, uitvoering, opvolging en evaluatie van de activiteiten installeren ze ter plaatse hun eigen instrumentarium dat de ontvangers allerlei eisen oplegt inzake gegevensverzameling en rapportering. Verschillende donoren hanteren vaak een verschillend instrumentarium, waardoor ontwikkelingslanden gigantisch veel tijd en energie moeten investeren om aan de eisen van uiteenlopende institutionele apparaten te voldoen. In dit kader wordt het bestaande institutionele apparaat van een ontvangend land genegeerd en krijgt het land weinig aanmoedigingen om het eigen apparaat verder te ontwikkelen en te versterken.

De laatste jaren is er dus een evolutie naar hulpinstrumenten die meer verantwoordelijkheid bij het partnerland zelf leggen: de begunstigden worden zelf veel meer betrokken tijdens de cyclus van een interventie en (sommige) donoren leveren, weliswaar tergend traag, inspanningen om hun instrumentarium zoveel mogelijk te harmoniseren en af te stemmen op dat van het partnerland. De PRS-benadering inzake armoedebestrijding past (althans theoretisch) binnen dit plaatje om meer verantwoordelijkheid over te hevelen naar het partnerland. Er blijft wel een vorm van conditionaliteit bestaan, maar die voorwaarden richten zich meer op het proces (de manier waarop het beleid gemaakt, uitgevoerd, opgevolgd en geëvalueerd wordt) dan op de inhoud van het beleid.

Voorwaarden inzake het proces van de PRS

Logische opbouw van het beleid
Figuur 1 is een schematische voorstelling van de beleidscyclus. De beleidsprioriteiten en concrete acties moeten logisch voortvloeien uit een voorafgaande armoedediagnose, die bestaat uit een overzicht van de bestaande armoedesituatie en een onderzoek van de onderliggende oorzaken. Het is de bedoeling om vanuit de analyse het beleid uit te stippelen en specifieke acties vast te leggen. Nadat de acties zijn geïdentificeerd, is het de bedoeling ze ook effectief uit te voeren. Om te zien of de uitvoering ook daadwerkelijk gebeurt en om eventuele problemen tijdig op te sporen en bij te sturen, moet de uitvoering van de acties worden opgevolgd. Ten slotte moet ook geëvalueerd worden of de uitgevoerde acties de verwachte impact hebben gehad. Bovendien is een evaluatie niet het eindpunt, maar het startpunt van een volgende cyclus. Dit brengt ons bij de tweede voorwaarde.

Een lerende, iteratieve benadering tegenover beleid en beheer
De resultaten van opvolging en evaluatie moeten ook daadwerkelijk gebruikt worden in het beleid en acties en eventueel prioriteiten moeten worden bijgesteld op basis van de lessen uit de praktijk. Eigenlijk is dit ook een pleidooi voor een meer flexibele aanpak, waarbij niet alles van bij de planning vastligt, maar waarbij mogelijkheden open blijven voor aanpassing tijdens het proces. Dit betekent uiteraard dat monitoring en evaluatie een erg prominente rol krijgen, want zij moeten de noodzakelijke gegevens aanleveren, analyseren en vertalen in bruikbare beleidsinformatie.

Figuur 1: Beleidscyclus

Een resultaatgerichte benadering
De geïnvesteerde middelen probeert men te koppelen aan de geboekte resultaten. Tegenwoordig hanteren de meeste landen nog altijd een systeem van ‘inputbudgettering’, waarbij ze heel weinig nagaan of de geïnvesteerde middelen ook daadwerkelijk de verhoopte resultaten opbrengen. Jaar na jaar wordt de verdeling van middelen over verschillende departementen gebaseerd op de toegewezen budgetten in de voorgaande jaren, zonder daarbij echt veel aandacht te besteden aan de resultaten op het terrein. In een systeem van resultaatgericht budgetteren poogt men veel meer de resultaten in beeld te brengen en deze terug te koppelen naar de geïnvesteerde middelen. Wanneer de resultaten niet in verhouding staan tot de geïnvesteerde middelen, gaat men na waarom de resultaten zijn uitgebleven en wordt er bijgestuurd. Opnieuw zijn opvolging en evaluatie essentiële voorwaarden voor het succes van dit resultaatgerichte systeem.

Een participatieve benadering
In de meeste gevallen zijn de centrale actoren bij de PRS de ministeries van Financiën, Economie en Planning. Een participatieve benadering houdt in dat meer ‘belanghebbende’ actoren dan enkel deze ministeries deelnemen aan de verschillende fasen van het beleid. Belanghebbenden of stakeholders kunnen we grofweg indelen in staats- en niet-staatsactoren. Tot de eerste groep behoren onder meer de verschillende sectorale ministeries (zoals Onderwijs, Gezondheidszorg, Landbouw en Justitie), de verschillende parastatale en overheidsorganisaties die betrokken zijn bij het beleid, de verschillende gedecentraliseerde niveaus (deelstaten, districten, gemeenten) en het parlement. De tweede groep bestaat onder meer uit de begunstigden en hun vertegenwoordigers (meestal organisaties van de civiele maatschappij), de privé-sector, de media, onafhankelijke onderzoeksinstituten en de donoren.

Een multidimensionale benadering
Armoede is heel lang (en nog altijd) vooral gedefinieerd in termen van kwantitatieve indicatoren zoals inkomen of benaderende indicatoren zoals consumptie, bezit van een huis of land. Maar in toenemende mate, en vooral door te luisteren naar de armen zelf, wordt duidelijk dat armoede zoveel meer is dan enkel een ‘tekort aan materiële middelen’. Om te komen tot een multidimensionale benadering moet men ook proberen de meer kwalitatieve, moeilijker observeerbare en meetbare aspecten in kaart te brengen en daar rekening mee te houden tijdens het proces. Een concrete manier om dat te doen is het gebruik van meer kwalitatieve en participatieve technieken van informatieverzameling.

Het is evident dat er veel inspanningen nodig zijn van alle betrokken partijen om aan al deze voorwaarden te voldoen. Een participatieve benadering bijvoorbeeld vraagt enerzijds een grote bereidwilligheid van de centrale actoren, een mentaliteitsverandering waarbij begrippen als transparantie en openheid centraal staan en anderzijds een capaciteitsopbouw bij de nieuwe participerende actoren. De bestaande beleids- en beheersinstrumenten, meer specifiek het systeem voor monitoring en evaluatie, wordt duidelijk voor enorme uitdagingen geplaatst: het krijgt terecht de centrale plaats die het verdient, maar na lange tijd van verwaarlozing moet het nu in een mum van tijd stevig uitgebouwd worden, operationeel zijn en bovendien in staat om afdoende rekening te houden met nieuwe concepten als ‘participatie’, ‘multidimensionaliteit’ en ‘resultaatgerichtheid’, principes die zelfs moeilijk ingepast raken in het meer uitgebouwde instrumentarium van de geïndustrialiseerde landen. De nieuwe hulpinstrumenten, die geleidelijk aan meer verantwoordelijkheid doorschuiven naar de partnerlanden en waarbij de donoren hun eigen plannings-, opvolgings- en evaluatiesystemen in de partnerlanden afbouwen, zullen bovendien alleen maar effectief toegepast worden als blijkt dat de partnerlanden daadwerkelijk beleids- en beheerssystemen installeren die krachtig genoeg zijn, effectief werken en gestoeld zijn op principes als doelmatigheid, efficiëntie, transparantie en openheid naar een ruime groep van betrokkenen.


Eerste vaststelling: het globale plaatje is meestal ver te zoeken

De meeste landen die betrokken zijn in een PRS-proces, bevinden zich in een eerste fase waarbij de PRSP zelf pas is ingediend en goedgekeurd en waarbij de implementatie van de vooropgestelde prioritaire acties stilaan van start gaat. In geen enkel van deze landen is de opvolging en evaluatie van de acties zelf al daadwerkelijk aangevat. Dit betekent geenszins dat er nog geen voorbereidende stappen zijn gezet of moeten gezet worden. Voor de opvolging en evaluatie moet men toch al nadenken over het systeem, de organisatie, de algemene strategie en het globale plaatje. Het is bijvoorbeeld essentieel om af te lijnen en uit te klaren wie wat gaat doen, wie waarvoor verantwoordelijk is, welke de onderlinge relaties zijn. Monitoring- en evaluatiesystemen worden niet uitgewerkt in een vacuüm. Vaak zijn er al min of meer goedwerkende systemen op het niveau van de sectorale ministeries, bestaat er zoiets als een Nationaal Instituut voor de Statistiek, gebeurt er wel wat opvolging op het niveau van districten en gemeenten. Het is evident dat de functie en de rol van elke van deze actoren best heel duidelijk wordt afgelijnd, dat men poogt te stroomlijnen en ervoor te zorgen dat de verbanden tussen al deze actoren heel duidelijk worden vastgelegd.

Een vlugge blik op het hoofdstukje ‘monitoring en evaluatie’, dat verplicht deel uitmaakt van de PRSP, leert dat vele landen zich bij de aanvang vooral concentreren op het vastleggen van indicatoren (zie ook hierna), maar dat ze zich hullen in zwijgzaamheid of algemeenheden als het om het globale plaatje gaat. Oeganda vormt wat dit betreft geen uitzondering. Pas in 2002 (drie jaar nadat de PRSP was goedgekeurd) werd de Poverty Monitoring and Evaluation Strategy (PMES) uitgewerkt. Het systeem is intussen al verscheidene malen bijgeschaafd en is nog altijd niet volledig operationeel. Wel opvallend en uitzonderlijk is dat de strategie werd uitgewerkt door het Poverty Monitoring Network (PMN), een orgaan dat samengesteld is uit vertegenwoordigers van een ruime groep van belanghebbenden. Het netwerk heeft trouwens nog altijd de belangrijke bevoegdheid om de implementatie van de PMES op te volgen. In tegenstelling tot de overgrote meerderheid van de andere landen is in Oeganda dus van bij de start een ruime groep van belanghebbenden, van sectorale ministeries over gedecentraliseerde overheden en onderzoeksinstituten tot (weliswaar een kleinere vertegenwoordiging van) organisaties uit het middenveld, effectief betrokken geweest bij de uitwerking van de strategie voor monitoring en evaluatie. De groep blijft ook een ‘overzichts’functie behouden. Het systeem dat Oeganda heeft uitgebouwd, wordt in de literatuur vaak omschreven als een sterk gecentraliseerd systeem, met een relatief grote macht voor de Poverty Monitoring and Analysis Unit (PMAU), het coördinerende secretariaat dat zich binnen het ministerie van Financiën, Planning en Economische Ontwikkeling bevindt en dat ook een cel voor participatieve monitoring en evaluatie omvat, de Ugandese Participatory Poverty Assessment Process (UPPAP).

Het Oegandese systeem wordt vaak vergeleken met dat van buurland Tanzania, waar het coördinerende secretariaat veel minder macht heeft en slechts een van de verschillende actoren is. Er zijn duidelijk voor- en nadelen aan beide organisatietypes: het Tanzaniaanse systeem wordt als opener beschouwd, maar in het Oegandese systeem worden de onderlinge relaties duidelijker omschreven – de PMAU coördineert en bepaalt heel expliciet de sectorale en districtssystemen. Dat leidt in Oeganda tot minder overlappingen en onderlinge twisten tussen verschillende actoren, hoewel die nog niet volledig verdwenen zijn.
De lokalisatie van de kern van het monitoring- en evaluatiesysteem binnen het centrale en (vaak) erg invloedrijke ministerie van Financiën biedt meer kans op terugkoppeling en integratie van de resultaten van opvolging en evaluatie in het beleid. In Oeganda wordt dit dan ook stilaan duidelijk: verschillende bevindingen van (onder meer participatieve) monitoring hebben bijvoorbeeld al geleid tot een substantiële verhoging (met 300 procent) van de middelen die toegewezen worden aan watervoorziening. Daarnaast is ook de BTW afgeschaft op een aantal artikelen die armen als essentieel hadden geïdentificeerd, onder meer fietsonderdelen en inputs voor de landbouw.
Tegenover de grotere kans op effectieve beleidsintegratie staat wel het risico dat de cel, omwille van de integratie binnen het ministerie van Financiën, niet autonoom kan werken in geval van monitoring en evaluatie van dossiers die beheerd worden of verband houden met dat ministerie. Er bestaan wel mogelijkheden om de autonomie van de cel zoveel mogelijk te bewaren, via onder meer een duidelijk afgelijnd budget, de aanstelling van gereputeerde en vakbekwame verantwoordelijken voor monitoring en evaluatie en een directe rapportering aan het parlement. Op basis van de beschikbare documenten is het echter niet duidelijk hoe Oeganda het potentiële probleem van onafhankelijkheid (en de hiermee verbonden betrouwbaarheid van de opvolging en evaluatie) oplost.


Focus op indicatoren

In de PRSP-documenten wordt heel veel aandacht besteed aan het vastleggen van indicatoren die het mogelijk moeten maken om interventies op te volgen en te evalueren. Zoals aangegeven in tabel 1 met een voorbeeld voor de gezondheidszorg, is het mogelijk interventies uiteen te trekken in een aantal niveaus en voor elk van de niveaus indicatoren te definiëren. Het is de bedoeling dat landen voor elk van de niveaus indicatoren vastleggen, streefcijfers aanduiden, de oorspronkelijke score weergeven (deze baseline moet later een vergelijking met de aanvangssituatie mogelijk maken) en de bron (databank) waar de noodzakelijke informatie voor opvolging en evaluatie te vinden is. Bij het opstellen van deze overzichtstabel wordt al heel snel duidelijk welke informatie al ter beschikking is en waar nog bijkomend werk moet geleverd worden. Je kunt bijvoorbeeld op basis hiervan snel afleiden in welke mate participatieve technieken van dataverzameling gebruikt worden. In de tabel staan ter illustratie naast de conventionele bronnen van dataverzameling ook altijd mogelijke participatieve technieken vermeld. Oeganda is overigens een van de weinige landen waar participatieve dataverzameling op verschillende niveaus ingang heeft gevonden.


Tabel 1: Verschillende niveaus van indicatoren, voorbeeld voor de gezondheidszorg en mogelijke informatiebronnen

Verschillende niveaus van indicatoren Voorbeelden van indicatoren voor gezondheidszorg Mogelijke informatiebron om de indicatoren op te volgen

IMPACT-INDICATOREN
(om aspecten van welzijn, verbetering in levensstandaard op te volgen en te evalueren)
-levensverwachting (eventueel uitgesplitst naar sekse, regio)
-baby- en kindersterfte (eventueel uitgesplitst naar sekse en regio)
-(nationale) huishoudenquêtes
-participatieve armoedemeting en analyse (Participatory Poverty Assessment, PPA)

OUTCOME-INDICATOREN
(om de toegang tot en het gebruik van goederen en diensten en de tevredenheid van gebruikers op te volgen en te evalueren) -aandeel van de uitgaven voor gezondheidszorg die terechtkomen bij de 20% armsten (aandeel van armen in gebruik van gezondheidscentra); eventueel opgesplitst naar sekse
-tevredenheid over de geleverde kwaliteit van dienstverlening -officiële ‘incidentie-analyse’ (dit is een analyse die nagaat wie gebruik maakt van de publieke gezondheidszorg; die nagaat in welke mate armen participeren)
-participatieve enquêtes over het gebruik en de kwaliteit van de gezondheidscentra, b.v. via het bijhouden van scoreborden door de gebruikers

OUTPUT-INDICATOREN
(om de realisatie van de producten en diensten op te volgen en te evalueren) -aantal inwoners per gezondheidscentrum (eventueel uitgesplitst naar regio)
-aantal gezondheidswerkers per 100 000 inwoners
-aantal geleverde prestaties per gezondheidswerker
-aantal onbeantwoorde aanvragen voor medische dienstverlening -administratief informatiesysteem op het centrale niveau van het departement ‘gezondheid’, op het lokale niveau van de gezondheidscentra zelf
-participatieve enquête door de (potentiële) gebruikers over de beschikbaarheid van gezondheidscentra en de geleverde gezondheidszorg

INPUT-INDICATOREN
(om de financiële en menselijke middelen op te volgen en te evalueren) -toegekende budgetten voor (primaire) gezondheidszorg (eventueel uitgesplitst naar regio)
-gebudgetteerd aantal gezondheidswerkers per 100 000 inwoners -officiële budgetanalyse en opvolging van uitgaven in gezondheidszorg (onder meer public expenditure review)
-participatieve budgetanalyse
-participatieve opvolging van de toegekende budgetten (tracking)

Ondanks het feit dat alle landen serieuze inspanningen hebben geleverd om indicatoren te definiëren, blijven er grote tekortkomingen bestaan. Men gebruikt nog altijd overwegend kwantitatieve indicatoren, de indicatoren worden niet uitgesplitst naar sekse, vaak worden geen informatiebronnen gekoppeld aan indicatoren, baselines of nulmetingen ontbreken, de streefcijfers zijn niet realistisch, er is meest aandacht voor input- en impactindicatoren, en vaak ontbreken de indicatoren die betrekking hebben op de tussenliggende schakels (output en outcome).

In Oeganda is duidelijk een evolutie merkbaar doorheen de tijd. Bij de eerste PRSP werden haast geen baselines gedefinieerd en waren onrealistische streefcijfers vastgelegd, maar na drie opvolgingsrapporten is er op dat vlak al heel wat bijgesteld. Waar Oeganda nog altijd veel minder in slaagt, is het respecteren van de verticale logica: indicatoren worden nog altijd gewoon opgesomd, zonder effectief de ketting op te bouwen van de onderliggende interventies. Dit maakt het uiteraard erg moeilijk om interventies op te volgen of om bij het uitblijven van impact na te gaan op welk niveau het probleem zich precies bevindt. Als gevolg daarvan blijft men veelal steken in een beschrijvende opsomming en opvolging van indicatoren en gaat men voorbij aan een verklarende analyse.


Participatie van de civiele maatschappij aan monitoring en evaluatie

Na een paar jaar ervaring met de PRS-aanpak blijft een van de belangrijke boodschappen dat er een wereld van verschil is tussen het discours over participatie en de praktijk. Deze kloof verschilt van land tot land, maar wordt wel overal groter met de overstap van de eerste fase van armoedediagnose naar latere fasen van opvolging en evaluatie. Als we ons heel specifiek richten op de ‘armen’ en hun vertegenwoordigers (veelal organisaties van het middenveld), dan worden die in de meeste landen wel nog minimaal beluisterd bij de aanvang van het proces via de een of andere participatieve armoedemeting (Participatory Poverty Assessment, PPA). In de latere fasen van implementatie, opvolging en evaluatie zijn zelfs deze minimale vormen van participatie veelal verdwenen. Waar de participatie er wel nog is, gaat die meestal (zoals ook bij de diagnose) in één richting: armen verstrekken informatie, maar krijgen vaak niet eens de resultaten van de analyse te horen. Oeganda is een van de landen, naast onder meer Zambia en Tanzania, waar de participatie van de civiele maatschappij verder gaat dan de holle slogan en waar de ‘informatiefunctie’, die nog altijd overheerst, wordt aangevuld met een rol in ‘beleidsbeïnvloedende’ en ‘controlerende’ opvolging en evaluatie op alle niveaus van interventie. Dit heeft enerzijds te maken met de bereidwilligheid van de centrale actoren in het proces (het ministerie van Financiën) en een hiermee samenhangende vorm van ‘institutionalisering van de participatie’, maar ook met de sterkte van de civiele maatschappij, waarin belangrijke ‘denktank-’, ‘advocacy-’ en ‘netwerk’organisaties als het Uganda Debt Network een centrale rol spelen.

In alle landen waar de participatie van het eerste uur heeft kunnen overleven en zelfs werd versterkt, is er inderdaad een zekere graad van institutionalisering merkbaar. Vertegenwoordigers van het middenveld worden opgenomen in nationale comités of netwerken die verantwoordelijk zijn voor de uitbouw van opvolgings- en evaluatiesystemen en die na de uitbouw een overzichtsfunctie behouden. In het geval van Oeganda en Zambia werd ook een specifieke cel ‘participatieve monitoring’ (UPPAP) geïntegreerd binnen het invloedrijke coördinerende secretariaat PMAU. Concreet betekent dit dat participatieve monitoring ernstig wordt genomen, dat de conventionele technieken van informatieverzameling consequent worden aangevuld met participatieve technieken (zie tabel 1) en dat de verzamelde informatie ook effectief wordt gebruikt, zowel bij de opmaak van de jaarlijkse opvolgingsrapporten als in het beleid zelf (zoals in het voorbeeld van het wegvallen van BTW op ‘armoedegevoelige’ goederen). Het feit dat de informatie daadwerkelijk wordt gebruikt, is ook vooral het gevolg van een sterke sturing van de onderzoeksagenda naar die domeinen waar het beleid nog worstelt met het ‘onverklaarbare’ gedrag van armen. Zo had de huishoudenquête in Oeganda aangetoond dat slechts twintig procent van de armen gebruik maakt van de openbare gezondheidszorg, maar tegelijk kon de enquête geen inzicht geven in de achterliggende redenen. Om dit te verhelpen, werd de UPPAP ingezet en die kon een aantal belangrijke verklarende factoren distilleren, zoals het gebrek aan medicijnen in de overheidsziekenhuizen, de negatieve houding van gezondheidswerkers, de afwezigheid van gezondheidswerkers die ook een privé-praktijk hadden en patiënten doorverwezen naar hun eigen praktijk met de belofte daar een betere kwaliteit te leveren (weliswaar tegen betaling). Het feit dat de onderzoeksagenda mee bepaald wordt door ambtenaren, betekent uiteraard ook dat niet alles wat potentieel interessant is en opvolging en evaluatie nodig heeft, die ook effectief krijgt. Het Uganda Debt Network heeft daarom een bijkomend systeem van onafhankelijke monitoring opgezet, dat volledig buiten de officiële cel opereert. Een netwerk van lokale groepen zorgt bijvoorbeeld voor een opvolging van de uitgaven voor lokale publieke dienstverlening. Deze opvolging of tracking maakt het mogelijk om na te gaan wat er op het terrein daadwerkelijk met de overheidsbudgetten gebeurt. De terugkoppeling van deze informatie naar de lokale gebruikers, het verantwoordelijke ministerie en/of het centrale orgaan voor monitoring en evaluatie verhoogt de kans dat er ook effectief ingegrepen wordt bij eventuele mistoestanden. Dat zo een systeem wel degelijk werkt, is al bewezen in Oeganda. Zo kon men bijvoorbeeld achterhalen dat slechts dertien procent van de middelen die de centrale overheid voorzag voor niet-loonuitgaven van scholen, ook daadwerkelijk de scholen bereikte. Het overgrote deel van de middelen bleek te blijven hangen bij intermediaire organen, in de eerste plaats bij de verantwoordelijke districtsorganen. De centrale overheid heeft ingegrepen en de onderhandelingspositie van de lokale scholen en gebruikers tegenover de districten verhoogd door de bedragen van de voorziene middelen openbaar bekend te maken en te afficheren aan de schoolgebouwen. Dit heeft er effectief voor gezorgd dat nu nog slechts tien procent van de voorziene middelen ergens in de ketting blijft hangen.

Zoals al eerder aangegeven zijn nationale beleids- en beheersprocessen erg landenspecifiek en moeten we voorzichtig omspringen met veralgemeningen en met het overdragen van ervaringen van het ene land naar het andere. Maar als er al iets is wat Oeganda en vooral de Oegandese civiele maatschappij zou kunnen meegeven aan andere landen, is het wellicht de wijze waarop zij er min of meer in slagen om functies van ‘beleidsbeïnvloeding’ en ‘verantwoording afdwingen’ te combineren met een (weliswaar wankel) evenwicht op de slappe koord tussen integratie in het systeem enerzijds en onafhankelijkheid anderzijds.

Literatuur

(1) Officiële PRSP-documenten zijn te consulteren op http://poverty.worldbank.org/prsp Geconsulteerde studies en beschouwingen over monitoring en evaluatie in Oeganda zijn onder meer: GAIRYO Z., Civil society and global finance in Africa: the PRSP process in Uganda, Kampala, Uganda Debt Network; KAKANDE M., The role for Participatory Monitoring and Evaluation in the PRSP: Uganda’s Experience, Kampala: PMAU; NORTON A., A rough guide to PPAs, Londen, ODI, 2001; OFUMBI M., Monitoring and Evaluation of PRS in Uganda: assessment of the institutional framework, Antwerpen, IDPM (doctoraatsthesis)
(2) Zie onder meer BOOTH en LUCAS, Good Practice in the Development of PRSP Indicators and Monitoring Systems, Londen, ODI, 2002; MC GEE R. en NORTON A., Participation in PRS: A synthesis of Experience with participatory Approaches to policy design, implementation and monitoring, Brighton, IDS Working Paper 109; PARTICIPATION AND CIVIC ENGAGEMENT GROUP, Participation in M&E of PRSPs, World Bank, Washington D.C., 2003

Nathalie Holvoet is econome en als docente verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen en aan de interuniversitaire opleiding Vrouwenstudies. Haar expertise situeert zich op het vlak van impactevaluatie (methodologische en beheersaspecten) en macro- en micro-economische dimensies van de gender- en ontwikkelingsthematiek, met specifieke aandacht voor onderzoek naar intrahuishoudelijke allocatie en gendergevoelig budgetteren.
nathalie.holvoet@ua.ac.be