Van donorendiscours tot harde werkelijkheid

Toch kunnen we ons niet van de indruk ontdoen dat het introduceren van het idee participatie en vooral de vaagheid van dat begrip, soms net iets te veel lijkt op het aanbieden van een EHBO-pakket, een quick fix die niet noodzakelijk de fundamentele politieke problemen in een samenleving aankaart. In het discours van de donoren worden participatie en de civiele maatschappij voorgesteld als ontsmettingsmiddel en medicijn voor een overheid die corrupt, niet transparant, ongevoelig en/of inefficiënt is op het vlak van armoedebestrijding. Vanuit datzelfde perspectief gaat men ervan uit dat de civiele maatschappij per definitie ‘pro-armen’ is. Daarenboven zou het betrekken van de civiele maatschappij ook leiden tot een grotere consensus binnen de bredere samenleving over de belangrijke politieke prioriteiten voor een land. Kortom, hoe meer participatie hoe beter, stellen donoren, en hoe vroeger hoe liever.

De vraag is natuurlijk hoe deze conditionaliteit vorm krijgt in een land met een autoritair regime. Kan er echt sprake zijn van participatie in een context waar het politieke systeem eigenlijk geen ruimte laat voor politiek debat? Kun je participatie organiseren als er bijvoorbeeld nog altijd schendingen van de mensenrechten plaatsvinden? En, los van de politieke context, leidt participatie a priori tot betere en effectievere armoedebestrijdingsstrategieën? Moet de civiele samenleving met andere woorden niet eerst voldoen aan een aantal voorwaarden om een zinvolle bijdrage aan de PRSP te leveren ten voordele van de armen?

Donoren lijken deze vragen niet in overweging te nemen. Optimisme troef! Neem Rwanda. De donoren zijn het er in grote mate over eens dat het PRSP-proces in dat land voorbeeldig verlopen is. De armoedediagnose heeft erg veel lof gekregen van internationale experts. Zij werd georganiseerd op basis van participatieve technieken op het lokale niveau en de inzichten uit deze diagnose zijn, volgens de donoren, verwerkt in een vrij coherente strategie om de armoede te bestrijden. Bovendien zit in de Rwandese PRSP de genderdimensie erg goed verwerkt, in tegenstelling tot heel wat andere PRSPs. Het Rwandese PRSP-document is dus niet alleen technisch van een heel goede kwaliteit, ook het voorafgaande participatieve proces krijgt van de donoren en van enkele grote internationale NGOs een goede quotering. Het lijkt er dus op dat de participatie in Rwanda een goede bijdrage heeft geleverd tot de kwaliteit van de uiteindelijke strategie.

Onze analyse is ietwat kritischer. Op basis van veldwerk verricht in januari 2003 komen wij tot de conclusie dat de armen wel betrokken zijn geweest bij het opmaken van de armoedediagnose, maar dat er geen sprake was van echte participatie. Participatie zoals voorzien in het PRS-model gaat immers om een beleidsdialoog en -debat op het macroniveau. En dat heeft in Rwanda niet plaatsgevonden. Bovendien stellen we ook dat een andere uitkomst misschien niet haalbaar en evenmin wenselijk geweest was. De participatie aan het beleidsdebat kan immers enkel een positief effect hebben op de kwaliteit van de PRSP, als voldaan is aan een aantal randvoorwaarden. In Rwanda zijn die randvoorwaarden alsnog afwezig en is het dus maar de vraag of participatie zou kunnen leiden tot al die mooie doelen die het donorendiscours vooropstelt.


Rwanda: de context

Rwanda behoort tot de twintig armste landen ter wereld en ongeveer zestig procent van de bevolking zit onder de armoedegrens. De genocide van 1994 heeft het land zware humanitaire, sociaal-economische en politieke klappen toegebracht. De etnische spanningen tussen de Hutu-meerderheid en de Tutsi-minderheid liepen voor de onafhankelijkheid van 1962 al hoog op, en de genocide van 1994, waaraan tienduizenden Rwandezen deelnamen, kunnen we enkel begrijpen tegen deze achtergrond. Meer dan een half miljoen mensen werd vermoord, miljoenen mensen vluchtten en het sociale weefsel werd aan flarden gescheurd. De economie heeft er vier jaar over gedaan om zich te herstellen van die dramatische gebeurtenissen, maar op andere vlakken lijkt het herstel moeilijker te verlopen. Onder leiding van het Rwandees Patriottisch Front (RPF) neemt de Regering van Nationale Eenheid wel heel wat initiatieven om de etnische spanningen te overbruggen, om te komen tot verzoening en herstel voor de slachtoffers van de genocide, maar hier en daar wordt gesuggereerd dat er in het overheidsbeleid een sterke etnische vertekening ten voordele van de Tutsi’s blijft bestaan. Het regime wordt immers gedomineerd door de Tutsi-minderheid en die was ook het doelwit tijdens het grootste deel van de genocide. Tegelijk zet de overheid stappen in de richting van decentralisatie en werden er redelijk eerlijke verkiezingen gehouden in 2001 (op het lokale niveau) en in augustus 2003. Maar de macht blijft wel in handen van een kleine RPF-kring en het is onduidelijk hoe de politieke besluitvorming daarbinnen gebeurt.

Ook de civiele maatschappij deelde in de klappen. Volgens heel wat westerse NGOs die voor 1994 in het land aanwezig waren, had de civiele samenleving voor de genocide de reputatie sterk en goed georganiseerd te zijn. En toch brak die genocide uit. Het is dan ook begrijpelijk dat zowel donoren als de Rwandese overheid geen onbeperkt vertrouwen hebben in wat de civiele maatschappij in Rwanda voorstelde, voorstelt of zou kunnen voorstellen. Welke rol heeft de georganiseerde civiele maatschappij gespeeld in de genocide? Was zij een passieve toeschouwer? Of een actieve deelnemer? Was zij niet bij machte de gebeurtenissen een halt toe te roepen? Het zijn heikele en moeilijke vragen die tot op de dag van vandaag nazinderen wanneer te horen is dat de civiele samenleving een grotere rol moet spelen in processen van ontwikkeling en democratisering.

Er is nog een ander belangrijk element dat zowel voor als na de genocide in grote mate de Rwandese context kleurt, namelijk de verhouding tussen bevolking en bewerkbare grond. Rwanda is een van de dichtstbevolkte landen in Afrika (300 personen per vierkante kilometer) en de economie is in grote mate afhankelijk van een landbouw met een dalende productiviteit. Het grote probleem is dat de expansie van de landbouwgrond halverwege de jaren tachtig haar limiet bereikte, maar dat de bevolking jaarlijks met drie procent bleef groeien. Als je ook nog weet dat slechts twintig procent van de bevolking in de steden leeft en dat Rwanda zo goed als geen industriële activiteit kent, zie je al snel waar het schoentje knelt. Zonder een verhoging van de landbouwproductiviteit en zonder nieuwe grond lijken de spanningen zich vooral te situeren op het platteland en verband te houden met de toegang tot grond en de strijd van de kleine boeren om in hun levensonderhoud te voorzien. Als deze economische spanningen zich bovendien eventueel enten op etnische spanningen… ziet het er niet zo goed uit.
Voor de volledigheid moeten we ook nog vermelden dat Rwanda extreem sterk afhankelijk is van hulp en op de lijst staat van de landen met een zware schuldenlast. De interim-PRSP werd opgesteld in november 2000 en de volledige PRSP werd goedgekeurd in juli 2002.


Randvoorwaarden voor een zinvolle bijdrage van de civiele maatschappij aan de PRSP

Nood aan politieke wil

De overheid moet de politieke wil hebben om ontwikkelingsgericht te hervormen. Het is verder cruciaal dat zij ook tracht in de mate van het mogelijke te werken aan een sterke, performante staat. Voor de uitvoering van de PRSP zijn stabiele en sterke instellingen nodig. Bovendien moet de PRSP ook binnen de overheid zowel politiek als technocratisch als bureaucratisch de nodige steun krijgen. Kortom, de institutionele capaciteit om programma’s uit te schrijven en uit te voeren moet gepaard gaan met de nodige dosis ownership over de PRSP. Rwanda voldoet in ruime mate aan de bovenstaande kenmerken. Met betrekking tot de PRSP bestaat er een sterk ownership en ook de politieke instellingen worden vanuit technocratisch standpunt goed bestuurd. Heel wat donoren en auteurs beschouwen de Rwandese staat sinds 1994 als een ‘ontwikkelingsstaat’, een staat met een regime dat in eerste instantie streeft naar stabiliteit, zekerheid en economische groei.

Rwanda doet het inderdaad vrij goed op economisch vlak sinds het Rwandees Patriotisch Front aan de macht is. Volgens de Wereldbank is Rwanda sinds 1994 een van de snelst groeiende landen van zwart-Afrika. Deze hoge groei is enerzijds het resultaat van een interne stabiliteit en een voorzichtig macro-economisch beleid en anderzijds van het heropleven van de economische activiteiten en de reconstructie na de genocide van 1994. De vraag is wel in welke mate deze economische groei en vooruitgang een effect zullen hebben op de armoede. De laatste jaren valt er een stijgende ongelijkheid tussen de steden en het platteland maar ook tussen regio’s waar te nemen. De Rwandese PRSP maakt hier wel gewag van, maar slaagt er niet in om overtuigende mechanismen voor te stellen om die armoede aan te pakken. Zowel de Wereldbank als het IMF hebben in dit opzicht terecht kritiek op het document.

Nood aan een democratische context

De civiele maatschappij moet haar zegje kunnen doen en in de mate van het mogelijke moet ook rekening worden gehouden met die bijdrage. Bovendien gaat het hier niet om participatie op het lokale niveau, in projecten of in kleine initiatieven. Het gaat om een ‘gevaarlijker’ soort participatie, namelijk op macroniveau, waarbij organisaties uit het middenveld actief deelnemen aan het politieke debat over strategische beleidsopties op het nationale niveau. Het is ‘gevaarlijker’ omdat de PRSPs in hun opzet eigenlijk de ruimte geven aan organisaties om het overheidsbeleid te bekritiseren en om alternatieven voor te stellen. Dit houdt in dat er voldoende ruimte is voor politieke actie en voldoende politieke vrijheid: recht op vrije meningsuiting, recht op organisatie, recht op het uiten van ongenoegen. Om een zinvolle bijdrage te kunnen leveren aan de PRSP moet het middenveld natuurlijk ook tijdig toegang krijgen tot alle relevante overheidsdocumenten. Het recht op informatie is dus van vitaal belang.

In Rwanda scoort de overheid ondermaats op alle bovenstaande elementen. Er is weinig of geen ruimte voor een beleidsdebat en wanneer organisaties het wagen hun politieke ongenoegen te uiten, reageert de overheid vaak met intimidatie en repressie. In het kader van het PRS-proces is de Rwandese overheid wel overtuigd geraakt van het nut van organisaties uit het middenveld als belangrijke bron van informatie of als onderaannemers voor het uitvoeren van overheidsprogramma’s, maar niet als partners in de beleidsdialoog. In die zin is het participatieproces in het kader van de PRSP dan ook herleid tot lokale consultaties. Daarbij is uiteraard heel wat informatie vrijgekomen met betrekking tot de armoede, de oorzaken en gevolgen ervan en mogelijke strategieën om de armoede te bestrijden vanuit het standpunt van de armen, maar op het nationale niveau is er geen debat geweest over de beleidsprioriteiten. Er waren wel bijeenkomsten waarop een aantal ‘bevriende’ organisaties gevraagd werd of ze akkoord gingen met de PRSP, maar het is onduidelijk of deze bijeenkomsten enige invloed hebben gehad op de inhoud van de uiteindelijke PRSP.

Nood aan een sterke civiele maatschappij

Participatie heeft maar zin als de civiele samenleving aan een aantal kenmerken beantwoordt. Ze moet een hoge mate van autonomie tegenover de staat hebben. Dit wil zeggen dat organisaties uit het middenveld zonder al te veel politieke bemoeienis hun missie, visie en programma kunnen uitwerken en die ook kunnen verdedigen in de publieke ruimte, dat ze hun eigen leiders kunnen aanduiden en dat ze toegang hebben tot middelen (nationaal, internationaal) om hun activiteiten uit te voeren. De georganiseerde civiele maatschappij moet ook banden hebben met de bevolking, zodat belangen, eisen, vragen en kritiek via de organisaties doorgespeeld kunnen worden naar de overheid. Een belangrijk deel van de organisaties moet ook heel dicht bij de armen staan. Indien de participatie ten goede moet komen van de armen, moeten de participerende organisaties natuurlijk ook de belangen van de armen verdedigen.

Maar daarnaast zijn er nog enkele voorwaarden die vooral te maken hebben met capaciteiten. Indien organisaties willen deelnemen aan beleidsdebatten in het kader van de PRSP, moeten zij niet enkel een degelijke kennis hebben van de armoede op microniveau, maar moeten zij deze inzichten ook kunnen omzetten in macrobeleidsvisies. Daarbij moeten ze de capaciteit hebben om beleidsmaatregelen door te lichten, op te volgen, te evalueren, te bekritiseren en eventueel alternatieven voor te stellen. Dit betekent ook dat ze de diplomatieke vaardigheden moeten hebben om op de juiste manier te lobbyen en te onderhandelen met de overheid. De organisaties moeten daarbij in staat zijn zich onderling te organiseren in platforms, zodat bepaalde organisaties een duidelijk mandaat hebben om met de overheid te onderhandelen over bepaalde thema’s. Deze taakverdeling en specialisatie tussen organisaties in het middenveld en het samenwerken in platforms op een hoger niveau zijn noodzakelijke stappen voor een middenveld dat een politieke rol in de PRSP kan opnemen. En ten slotte, als puntje bij paaltje komt, moeten de verschillende organisaties de kracht en de capaciteit hebben om hard aan de alarmbel te trekken wanneer zij vinden dat het politiek fout gaat. Een manifestatie organiseren, een kritisch krantenartikel publiceren, thema’s publiek aankaarten… het zijn allemaal illustraties van slagkracht om te komen tot politieke verandering.

Rwanda scoort behoorlijk slecht op deze randvoorwaarden. Het is erg pover gesteld met de autonomie van organisaties. Er bestaat veel zelfcensuur en er doen heel wat verhalen de ronde over overheidsinfiltratie in organisaties. Er lijkt dus weinig ruimte voor autonomie te zijn. Sommige organisaties lijken zelfs ‘antennes’ van de regerende partij. De toekomst ziet er niet rooskleurig uit, want het wettelijk kader voor de registratie van organisaties die jaarlijks hun erkenning moeten krijgen, versterkt de greep van de politiek op het middenveld. Het is ook niet duidelijk in welke mate de organisaties van de civiele maatschappij bepaalde sectoren van de bevolking vertegenwoordigen of in welke mate ze dicht bij de armen staan. Veel mensen die we in Rwanda hebben geïnterviewd, stelden dat de meeste organisaties vooral in de hoofdstad gehuisvest zijn en dat ze geleid worden door professionals uit de middenklasse. Dit hoeft natuurlijk niet noodzakelijk te betekenen dat deze organisaties de belangen van de middenklasse of van de intellectuelen verdedigen, in het nadeel van de armen, maar toch lijken zij meestal veeleer zwakke banden te hebben met de basisorganisaties. Het is dus maar de vraag of participatie er inderdaad voor zou zorgen dat achtergestelde groepen en/of regio’s meer bij het beleid betrokken zijn.

Specifiek voor de Rwandese context lijkt het relevant te vragen in welke mate de civiele maatschappij vandaag (massabewegingen, NGOs, slachtofferorganisaties…) daadwerkelijk de etnische kloof overstijgt of die juist mee vorm geeft. Met andere woorden: is de civiele maatschappij gepolariseerd en gefragmenteerd? En indien dit het geval is, welke invloed zou de participatie dan hebben op de PRSP? Misschien zou zij conflicten aan de oppervlakte brengen, misschien zelfs verdiepen of verbreden? Ook hier lijkt er geen duidelijk antwoord op de vraag te zijn, maar noodzakelijkerwijs is voorzichtigheid geboden. We kunnen er in elk geval niet vanuit gaan dat participatie a priori tot meer consensus en verzoening zou leiden. Theoretisch is het mogelijk dat de participatie van een gepolariseerde civiele maatschappij kan leiden tot conflict en instabiliteit.

De organisatiecapaciteit van de organisaties zelf is ook redelijk zwak. Rwandese organisaties zijn reactief en concentreren zich op het vinden van directe oplossingen voor problemen die zich aandienen. In de meeste organisaties overheerst een kortetermijnvisie. Pro-actieve en langetermijnstrategieën zijn veeleer zeldzaam. Deze situatie hangt natuurlijk samen met de ernstige tekorten aan menselijke en financiële middelen. Via interviews kwamen we erachter dat Rwandese organisaties enkel via projecten toegang tot financiering krijgen. Het overgrote deel van het personeel is daarom bezig met het uitwerken, indienen en uitvoeren van projecten. Op die manier blijft er natuurlijk geen tijd over voor beleidswerk. Mede door die financiële tekorten zijn er ook weinig of geen overlegnetwerken of platforms opgericht. Hoewel internationale NGOs als Trocaire en Christian Aid proberen de NGOs in koepels te organiseren – met het oog op sterker beleidsgericht werk, meer coördinatie en een betere taakverdeling in het kader van de PRSP – vergt dit heel wat tijd en deze aanpak heeft al tot veel ontgoochelingen geleid. Het feit dat er een autoritair regime aan de macht is, maakt het er allemaal niet gemakkelijker op, maar toch stellen veel van de geïnterviewden dat er veel wantrouwen heerst binnen en tussen organisaties van het middenveld zelf. Veel inspanningen van deze INGOs zijn erop gericht om de nationale organisaties te stimuleren tot een actieve deelname aan eventuele initiatieven op het vlak van monitoring en evaluatie in het kader van de PRSP. Eigenaardig genoeg vinden de Rwandese organisaties niet dat ze hierbij ingezet moeten worden. Dat heeft deels te maken met de politieke context en misschien ook met het idee dat er nog niet voldoende capaciteit is om deze rol op te nemen. Daarnaast vertonen de NGOs toch wel een grote bereidheid om delen van de PRSP te implementeren als onderaannemer. Dat is niet zo eigenaardig als het op het eerste gezicht lijkt. Het is immers door het uitvoeren van projecten onder de PRSP-paraplu dat deze organisaties toegang tot middelen krijgen. Met andere woorden: het geld voor programma’s en projecten via de PRSP kan de overlevingskansen van heel wat organisaties aanzienlijk verhogen. De kijk van de lokale organisaties op participatie en de manier waarop zij die vorm geven, is dus sterk gebonden aan hun eigen organisatorische dynamiek op korte termijn, de beperkingen die zij daarin terugvinden en de mate waarin de PRSP een antwoord op die problemen kan bieden.

Algemeen zouden we dus kunnen stellen dat de civiele maatschappij in Rwanda, door haar zwakte en nog embryonale toestand, op dit moment niet in staat is een zinvolle bijdrage aan de PRSP te leveren, noch in de formulering, noch in de fase van monitoring en evaluatie. Maar de PRSP is natuurlijk een proces. Capaciteiten kunnen opgebouwd worden en institutionele versterking kan een aandachtspunt voor de donoren zijn. Op termijn is er dus verbetering mogelijk. In afwachting daarvan zien we in andere landen dat de zwakte van een lokale civiele samenleving soms gecompenseerd wordt door de kracht van de kerken. In Rwanda is dit niet het geval. Na de genocide heeft de katholieke kerk zich uit het publieke leven teruggetrokken, om zich te bezinnen over haar rol in de genocide. Tot op de dag van vandaag worstelt zij nog altijd met haar plaats en rol binnen de Rwandese civiele samenleving. Heel wat vertegenwoordigers van de kerk hebben moeite met het idee dat de kerk deel uitmaakt van de civiele maatschappij.


De rol van externe agenten

Indien de randvoorwaarden niet aanwezig zijn voor een zinvolle participatie, zijn er nog een aantal andere mogelijkheden. In Rwanda vervullen de internationale NGOs in grote mate de rol die de zwakke Rwandese civiele maatschappij niet kan spelen. Deze INGOs zijn beter georganiseerd, ze werken erg professioneel en worden ondersteund door internationale netwerken, vooral met betrekking tot lobbywerk. INGOs zijn ook beter beschermd tegen pogingen tot intimidatie en repressie. Door hun banden met internationale actoren en vooral de donorgemeenschap, zijn zij niet zo gemakkelijk het doelwit van een autoritair en hulpafhankelijk regime. In die zin hebben internationale NGOs veel meer speelruimte om bepaalde thema’s bespreekbaar te maken, om kritiek uit te oefenen, om indien nodig op internationaal niveau tegenstand te mobiliseren. Zij spelen dus een voortrekkersrol en openen ruimte. Tegelijk trachten zij de Rwandese organisaties onder hun beschermende vleugels op te nemen, door tijd en energie te steken in het steunen van de capaciteitsopbouw in die organisaties, in de hoop dat die vroeg of laat de fakkel kunnen overnemen. Dit betekent echter niet dat de speelruimte voor INGOs onbeperkt is. De Rwandese overheid durft ook al eens een organisatie de deur te wijzen als het regime de kritiek te gortig vind.

Maar de relatie tussen INGOs en nationale organisaties verloopt niet altijd even harmonieus. De aanwezigheid en de sterke capaciteit van INGOs betekent ook een bedreiging voor het ontstaan van een sterke lokale civiele samenleving. De INGOs, die veel sterker, beter georganiseerd en professioneler zijn, wedijveren wel doodleuk met lokale organisaties op dezelfde markt voor toegang tot donormiddelen en goed lokaal personeel. Dat is natuurlijk een enigszins valse competitie. Lokale organisaties halen het niet tegen INGOs als het gaat om het binnenhalen van bilaterale en multilaterale middelen. Tegelijk zie je vaak goede mensen uit nationale organisaties verdwijnen naar de INGOs. Zij kunnen goede krachten wegkopen met lonen die de lokale organisaties niet kunnen betalen. Op die manier ondergaan de plaatselijke organisaties natuurlijk een aderlating die hen verhindert om uit te groeien tot sterke organisaties. Deze spanning tussen enerzijds de beschermende en versterkende rol die INGOs kunnen spelen en anderzijds de concurrentie als het gaat om middelen, betekent natuurlijk wandelen op het scherp van de snee. Het lijkt daarom van belang dat de INGOs zich bezinnen over hun rol in de versterking van een lokale civiele samenleving en zich afvragen in welke mate de zoektocht naar middelen en de concurrentie die dit oproept, niet precies hun inspanningen op dat vlak tenietdoen.

Officiële donoren hebben natuurlijk in heel deze complexe context een belangrijke rol te spelen. Maar al te vaak wordt een PRSP beschouwd als iets wat zich afspeelt tussen de overheid en de civiele maatschappij en waarbij de donoren afwachtend langs de kant staan. Niets is minder waar. Vooral in een autoritaire context zoals in Rwanda zijn donoren wel heel belangrijke pionnen in het spel. In die zin was het misschien beter geweest indien de donoren in Rwanda minder tamtam zouden hebben gemaakt over participatie en meer over mensenrechten en het openen van de ruimte voor een politiek debat. Het lijkt toch logisch dat je als donor eerst de politieke en juridische knelpunten aankaart die elke vorm van participatie fnuiken en pas dan de klemtoon verlegt naar de problemen die zich voordoen op het niveau van de civiele maatschappij. Een bepaalde logische opvolging van acties lijkt van groot strategisch belang. Maar in Rwanda speelt op dit vlak ook de spanning tussen donoren over de inschatting van de aard van het regime. Sommige donoren vinden dat de Rwandese overheid technocratisch zo goed bezig is dat je het regime wel onder druk kunt zetten, maar dat dit altijd pragmatisch moet gebeuren zodat de samenwerking niet al te veel onder spanning komt te staan. Kritiek wordt dus wel geformuleerd, maar nooit in harde termen of gebonden aan voorwaarden. In die zin wordt elke vorm van participatie – zelfs al gaat het maar om een participatieve armoedediagnose – als positief en een stap vooruit gezien. Deze pragmatische houding mag dan wel begrijpelijk zijn in de moeilijke Rwandese context, maar het risico blijft bestaan dat het discours over participatie in de realiteit weinig meer is dan een lege doos waarachter het regime zich kan verschuilen, zodat verdere politieke veranderingen niet harder aangekaart worden. In Rwanda hebben de donoren weinig of geen harde kritiek geformuleerd op de nieuwe registratiewetgeving voor organisaties. Dat is nochtans een belangrijk wettelijk knelpunt, dat de groei en bloei van de civiele maatschappij in de kiem smoort. Terzelfder tijd en ondanks het grote donorendiscours over het versterken van de civiele maatschappij, zien we dat de donoren geen betekenisvolle institutionele ondersteuning hebben gegeven aan nationale organisaties om hen in staat te stellen actiever aan het PRSP-proces deel te nemen.

Samengevat zouden we kunnen stellen dat er in Rwanda heel wat randvoorwaarden ontbreken opdat de civiele maatschappij een zinvolle bijdrage kan leveren. Niet alleen lijkt de politieke context van een autoritair regime ongeschikt om echte participatie in het beleidsdebat te stimuleren, bovendien lijdt de civiele samenleving zelf aan een aantal tekortkomingen die echte participatie bemoeilijken. Zo is er een gebrek aan autonomie, is het onduidelijk wie en wat de organisaties vertegenwoordigen, in welke mate zij de etnische kloof vorm geven dan wel overbruggen en of ze wel dicht bij de armen staan. Daarenboven zijn de organisaties institutioneel erg zwak en is er een groot gebrek aan netwerken, taakverdeling, specialisatie en vooral menselijke en financiële middelen.

Externe agenten zoals internationale NGOs en donoren, die deze tekortkomingen toch enigszins zouden kunnen opvangen, schieten in zekere zin tekort. De donoren lijken erg weinig politieke druk uit te oefenen op de Rwandese overheid, om intern de politieke ruimte te openen zodat de civiele maatschappij kan groeien. Specifieke kansen om aan te dringen op een grotere openheid (zoals de registratiewetgeving) worden niet ten volle benut. De internationale NGOs investeren wel in de lokale civiele maatschappij, maar in bepaalde omstandigheden treden zij ook in concurrentie met dat middenveld. De officiële donoren, die bij hoog en bij laag beweren dat participatie hoognodig is, hebben dat discours bij de formulering van de PRSP niet in de praktijk gebracht. Zij hadden middelen kunnen uittrekken voor de institutionele versterking van lokale organisaties, maar in de periode die wij bestudeerd hebben is dat niet gebeurd.

Nadia Molenaers is politologe, verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen en aan de Vrije Universiteit Brussel. Haar onderzoek richt zich vooral op de rol die de civiele maatschappij kan spelen bij de PRSPs. nadia.molenaers@ua.ac.be

Robrecht Renard is econoom, verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen. Zijn expertise met betrekking tot modaliteiten en instrumenten van ontwikkelingshulp richt zich de laatste jaren vooral op de PRSPs en de rol van de civiele maatschappij. robrecht.renard@ua.ac.be