G7 denken aan ‘volledige’ schuldkwijtschelding

Een gouden kans?

Zowel Groot-Brittannië als de Verenigde Staten hebben al vage plannen laten doorschemeren; Canada en Frankrijk zouden geneigd zijn ook iets te ondernemen. Voor een deel van de operatie zou de goudvoorraad van het IMF kunnen worden aangesproken. Sommige actiegroepen die al lang voor kwijtschelding ijveren, denken luidop mee. Anderen reageren achterdochtig. De kleine lettertjes zijn belangrijk, waarschuwt Rudy Demeyer, de schuldenexpert van de Vlaamse Noord-Zuidkoepel 11.11.11. Gaat het echt om een volledige kwijtschelding, en met welk geld wordt de operatie betaald? Demeyer is wel blij dat het onderwerp weer door de grote landen op de agenda wordt gezet. De landen van de G7 hebben samen een meerderheid van de stemmen in de bestuursorganen van het IMF en de Wereldbank: zij beslissen dus welke koers die instellingen volgen.

Wat stellen Groot-Brittannië en de VS voor?

Er bestaat nog veel vaagheid over wat er in Washington precies zal worden besproken. Gordon Brown, de Britse minister van Financiën, kondigde zondag aan dat Groot-Brittannië een deel van de afbetalingen op de schulden die lage-inkomenslanden hebben uitstaan bij de Wereldbank en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, zal overnemen. Het Britse aandeel in die schulden zou ongeveer 10 procent bedragen. Brown moedigt de andere rijke landen aan dat voorbeeld te volgen. De BBC meldde zondag dat Canada en Frankrijk initiatieven in dezelfde richting willen aankondigen. Volgens Brown wil Groot-Brittannië komen tot een volledige kwijtschelding van de multilaterale schuld van arme landen.

Ook de Amerikaanse regering broedt al een hele tijd op plannen voor een volledige multilaterale schuldkwijtschelding. Daarvan zouden 33 landen kunnen genieten. Het is nog niet duidelijk om welke landen het gaat - een uitgewerkt voorstel op papier is nog niet verspreid. Volgens sommige bronnen steunen de Amerikanen de Britse ideeën en komt er zelfs een gezamenlijk voorstel, maar er gaan ook geruchten dat de VS een andere weg willen bewandelen om de operatie te financieren. De VS zouden de zachte leningen die de Wereldbank toestaat aan lage-inkomenslanden willen terugschroeven en de schuldkwijtschelding betalen met het geld dat op die manier ‘gewonnen’ wordt. Op die manier zouden de rijke landen geen extra geld moeten vrijmaken.

De hele discussie draait om multilaterale schulden: geld dat de arme landen hebben geleend bij internationale instellingen als de Wereldbank, het IMF en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank. Dat is meestal de harde kern van de schuldenberg waarop de armste landen zitten. Ooit hebben die landen nog veel meer bilaterale schulden opgestapeld - schulden bij individuele landen - maar daarvan is intussen al een groot deel kwijtgescholden. De terugbetalingsdwang is bij de meeste bilaterale schuldeisers ook niet zo hoog.

Zijn de voorstellen baanbrekend?

De grote internationale schuldeisers werken al langer aan schuldvermindering, maar volledige schuldkwijtschelding zou nieuw zijn. Rijke landen schrappen al jaren bilaterale schulden van arme landen die toch nooit zullen worden terugbetaald; ze coördineren die aanpak in de Club van Parijs. Het belangrijkste internationale schuldverminderingsprogramma is het HIPC-initatief, een door de Wereldbank en het IMF opgezet programma om arme landen met een zware schuldenlast te helpen. Het doel van het HIPC-programma is de schuldenlast van arme landen draaglijk te maken. Het HIPC-initiatief loopt tot eind 2006. Er is veel kritiek op de traagheid waarmee de schulden van de begunstigde landen worden afgebouwd en de voorwaarden die daarbij aan die landen worden opgelegd. Tot hiertoe is de reële schuldvermindering pas ingezet voor 27 arme landen; slechts 13 landen hebben het traject helemaal doorlopen. Van de voorstellen die nu worden gelanceerd, wordt gezegd dat ze het HIPC-initiatief moeten vervangen. Het Britse voorstel zou ook gelden voor landen als Vietnam en Afghanistan, die nu niet tot het HIPC-pogramma zijn toegelaten.

Waarom nu?

Groot-Brittannië heeft volgens insiders ook al bij de G8-vergadering van juni op Sea Island een volledige multilaterale schuldkwijtschelding voorgesteld, toen voor alle lage-inkomenslanden die niet in aanmerking kwamen voor het HIPC-programma. Maar andere landen uit de club van de grootste industrielanden tekenden bezwaar aan. Een volledige schuldkwijtschelding zou de mogelijkheden van het IMF en de Wereldbank beperken om nieuwe leningen toe te staan en zou de voorwaarden waaraan de Wereldbank zelf geld ontleent, kunnen verslechteren. Uiteindelijk werd op Sea Island enkel een verlenging van het HIPC-initiatief met twee jaar aangekondigd, tot eind 2006.

Maar intussen is de context veranderd. In de VS heeft presidentskandidaat John Kerry zich uitgesproken voor het schrappen van de multilaterale schulden van de armste landen. Bush kon zo kort voor de verkiezingen niet achterblijven. Bovendien zou een schuldkwijtschelding voor de arme landen de pasmunt kunnen blijken die de VS nodig hebben om de andere rijke landen te doen instemmen met het schrappen van de buitenlandse schuld van Irak, ongeveer 120 miljard dollar.

Met het overnemen van de schuldafbetalingen van arme landen - waar het Britse voorstel op neerkomt - is vroeger al ervaring opgedaan. Zweden, Noorwegen en Denemarken pasten de techniek jarenlang toe, en België heeft het ooit voor Tanzania gedaan. Maar op grote schaal is het een onuitgegeven praktijk.

Om hoeveel geld gaat het?

De arme landen met een hoge schuldenlast staan voor 7 miljard dollar in het krijt bij het IMF en voor 19,4 miljard dollar bij de Wereldbank. Ook de schulden die ze hebben bij regionale ontwikkelingsbanken, horen tot hun multilaterale schuldenlast. Het totaal zou ongeveer 35 miljard dollar bedragen. Omdat de rijke landen al een flink deel van de bilaterale schuld van de lage-inkomenslanden hebben kwijtgescholden, vormt de multilaterale schuld voor veel arme landen de belangrijkste blok aan het been.

Is schuldkwijtschelding nodig?

De 27 arme landen die al profiteren van het HIPC-programma, kunnen in theorie rekenen op een schuldvermindering met ongeveer 110 miljard dollar. Maar de kandidaten moeten wel pijnlijke economische hervormingen doorvoeren. Dat neemt tijd in beslag. Soms halen landen de normen niet, en wordt het proces gewon stilgelegd. Daardoor is tot op vandaag nog maar 32 miljard dollar van de schulden van de 27 landen geschrapt.

De bedoeling van het HIPC-initiatief is enkel de schuldenlast van arme landen draaglijk te maken. Daarbij wordt geen rekening gehouden met het geld dat die landen nog in ontwikkeling moeten stoppen, zegt Demeyer van 11.11.11. Bovendien kunnen externe schokken - zoals een scherpe daling van de grondstoffenprijzen of de slachting die aids aanricht - alle vorderingen weer teniet doen. De buitenlandse schuld van Uganda ligt nog altijd bijna twee keer hoger dan het niveau dat door de Wereldbank als draaglijk wordt beschouwd - 150 procent van de waarde van de totale uitvoer in één jaar.

Afrikaanse HIPC-landen besteden gemiddeld 15 procent van hun begroting aan de terugbetaling van hun schulden, waardoor er voor essentiële beleidsterreinen te weinig geld overblijft. De Ghanese regering moest in 2003 11 procent van haar middelen aan aflossingen besteden; voor onderwijs bleef er 9 procent over. Zelfs HIPC-landen die het hele traject doorliepen en een maximale schuldvermindering genoten, moeten nog altijd meer afbetalen dan ze kunnen uitgeven aan onderwijs of gezondheidszorg.

Wie betaalt de rekening?

Voor de Britten en de Amerikanen lijkt de verkoop van een deel van de goudvoorraad van het IMF een serieuze optie om de kwijtschelding van de schulden van de armste landen bij die instelling te financieren. Niet-gouvernementele organisaties dringen daar al langer op aan. Het Fonds heeft 2.835 ton goud in voorraad. Die reserve is in de IMF-boeken maar acht miljard dollar waard - een grove onderschatting. Het IMF zelf zegt dat een herwaardering - deels door een boekhoudkundige correctie, deels door verkoop buiten de markt - 32 tot 35 miljard dollar kan opleveren. Dat is veel meer dan wat nodig is voor het schrappen van de HIPC-schulden aan het IMF. Ngo’s die campagne voeren rond de schuldenlast, vinden dat de rest van het geld gebruikt kan worden om andere multilaterale schulden te schrappen of om de ontwikkelingshulp aan de armste landen op te trekken. Met een schuldkwijtschelding alleen zijn die nog niet uit de nood geholpen. De verkoop van een deel van de goudvoorraden kost niets - niemand moet er vers geld voor op tafel leggen. Maar tegenstanders bij het IMF en in de rangen van de aandeelhouders vrezen dat de financiële basis van de organisatie erdoor kan worden aangetast. Als dat gevaar reëel is, kan de schuldkwijtschelding nog uit andere middelen van het IMF kunnen worden betaald. Maar het Fonds is daartegen: het zou immers betekenen dat er minder geld kan gaan naar andere arme landen - die door een beter beheer nooit de enorme schulden van de HIPC-landen hebben opgebouwd.

Voor de kwijtschelding van de schulden bij de Wereldbank ligt de zaak anders. De kans lijkt groot dat die operatie uiteindelijke door de ontwikkelingslanden zal worden betaald. De Amerikanen denken aan een oplossing waarbij steeds minder wordt uitgeleend aan de armste landen - die zouden dus zelf hun schuldkwijtschelding betalen. Als de hulpstroom van de Wereldbank naar de armste landen niet vermindert, moet de Bank het geld dat ze misloopt door de schuldvermindering elders halen. Als ze de winsten niet aanspreekt die ze met sommige activiteiten boekt, zou dat ten koste kunnen gaan van de middelen die ter beschikking zijn van middel-inkomenslanden en arme landen buiten de HIPC-groep, zoals India en China. Alleen als de aandeelhouders beslissen de middelen van de Wereldbank aan te vullen, blijven die nefaste effecten uit. Maar een dergelijke verhoging wordt onwaarschijnlijk geacht.

Groot-Brittannië stelt voor de schuldendienst van de arme landen over te nemen, en hoopt dat andere landen dat voorbeeld volgen. Dat betekent dat geld dat normaal voor bilaterale ontwikkelingshulp is bestemd, gebruikt wordt voor multilaterale schuldafbouw. Dat kan de bilaterale hulp doen dalen, tenzij die inspanningen met extra middelen worden gefinancierd. Volgens Rudy Demeyer moet er voor dat geval in elk geval genoeg geld worden voorzien. Anders dan bij andere schulden worden bij de overname van multilaterale schulden in het kader van schuldkwijtscheldingsoperaties geen reducties toegestaan - het zijn dus heel dure schulden.

Gaan de voorstellen ver genoeg?

Voor de armste landen zou een volledige kwijtschelding van al hun multilaterale schulden een grote verademing zijn. Maar de rijke landen kunnen makkelijk nog zo veel op een eventueel initiatief beknibbelen dat het effect heel wat minder wordt. Welke landen komen in aanmerking? vraagt Rudy Demeyer zich af. Net als veel andere ngo’s vindt 11.11.11 dat de kwijtschelding niet mag beperkt blijven tot de landen die tot het HIPC-programma kunnen worden toegelaten. Er zijn nog meer cruciale vragen. Komen ook relatief nieuwe schulden in aanmerking? Hoeveel vers geld wordt er voor de operatie vrij gemaakt? Dragen het IMF en de Wereldbank een redelijk deel van de kostprijs? Ook het strenge voorwaardenbeleid dat het IMF en de Wereldbank nu aan schuldoperaties koppelen, is veel ngo’s een doorn in het oog. Het IMF en de Wereldbank kunnen een adviserende rol blijven spelen, maar hun macht om landen een macro-economisch beleid op te dringen, moet worden beknot, vindt Demeyer. Eurodad, een netwerk van 48 niet-gouvernementele organisaties dat zich toelegt op de schuldenproblematiek, vindt dat er ook naar de banken moet worden gekeken. De commerciële schuldeisers ontspringen tot nu toe volledig de dans. (PD/MM)